Недостатній рівень внутрішнього контролю негативно впливає на стан фінансово-бюджетної дисципліни і не сприяє максимальній економії та ефективності використання бюджетних коштів та майна.
Бюджетним Кодексом України визначено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.
Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України. Організаційно-методологічні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту визначаються Міністерством фінансів України, яке забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, у тому числі здійснює оцінку функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту (ст. 26).
Відповідно до пункту 5 постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 №1001, органам місцевого самоврядування рекомендовано: утворити з 1 січня 2012 року структурні підрозділи внутрішнього аудиту; під час організації та здійснення внутрішнього аудиту керуватися затвердженим цією постановою Порядком здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту та прийнятими на його виконання нормативно-правовими актами Міністерства фінансів України.
Аудиторським дослідженням встановлено, що в структурі Тернопільської міської ради протягом досліджуваного періоду був відділ внутрішнього контролю та аудиту зі штатною чисельність 4 шт. одиниці.
Положенням про відділ внутрішнього контролю, яке затверджено рішенням сесії Тернопільської міської ради від 05.01.20211 №6/4/51 «Про затвердження положень про виконавчі органи міської ради», визначено:
Відділ внутрішнього контролю Тернопільської міської ради (далі Відділ) є самостійним виконавчим органом Тернопільської міської ради, підзвітним та підконтрольним Тернопільській міській раді та підпорядковується виконавчому комітету Тернопільської міської ради та міському голові (пункт 1.1).
Відділ утворюється Тернопільською міською радою для здійснення та забезпечення внутрішнього фінансового контролю за роботою виконавчих органів Тернопільської міської ради, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Тернопільської міської ради (далі об’єкт контролю).
Внутрішній фінансовий контроль здійснюється, як система заходів, спрямована на забезпечення міського голови, Тернопільської міської ради достовірною інформацією про використання об’єктами контролю, які підлягають контролю, фінансових ресурсів, комунального майна, надання оцінки ефективності їх господарської діяльності, виявлення і запобігання в ній відхилень, що перешкоджають законному та ефективному використанню комунального майна та коштів (пункт 2.1).
Відділ здійснює внутрішній фінансовий контроль та аудит у формі перевірок, оцінки, дослідження та вивчення (далі контрольні заходи) на підставі доручень чи розпоряджень міського голови, рішень Тернопільської міської ради чи виконавчого комітету Тернопільської міської ради.
Водночас, дати оцінку запровадженому механізму проведення внутрішнього контролю фінансового контролю та аудиту на рівні міської ради – не надається можливим – оскільки до аудиту не надані матеріали перевірок, проведені відділом внутрішнього контролю, з посиланням на розпорядження міського голови від 19.04.2019 №114 «Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Тернопільській міській раді та її виконавчих органах» (зі змінами).
При цьому, необхідно відмитими, що відповідний Порядок організації та функціонування внутрішнього контролю на рівні міської ради не складався.
Водночас, результати проведених ревізій, аудитів і моніторингу та перевірок державних закупівель органом державного фінансового контролю свідчать про недостатній рівень внутрішнього контролю, що негативно впливає на стан фінансово-бюджетної дисципліни і не сприяє максимальній економії та ефективності використання бюджетних коштів та майна.
Проведеними в період аудиту контрольними заходами в підприємствах, установах, організаціях комунальної форми власності встановлено ряд порушень та недоліків на загальну суму 146 272,2 тис. гривень.
– Так, ревізією фінансово-господарської діяльності Тернопільської міської ради (надалі – міська рада) за період з 01.01.2020 по 31.03.2024 (акт ревізії від 01.07.2024 №040820-20/12) встановлено порушень, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів та до недоотримання доходів бюджетом на загальну суму 127 442,0 тис. грн (мільйонів гривень – Politerno), з яких:
88 837,2 тис. грн – недоотримання спеціальним фондом міського бюджету надходжень коштів пайової участі (зокрема, внаслідок невиконання 9-ма забудовниками умов укладених договорів про пайову участь в частині несплати пайової участі у визначені договорами терміни – 23 607,14 тис. грн, зарахування у вигляді пайового внеску за 3-ма договорами про пайову участь, замість грошових коштів, отриманої у комунальну власність будівлі прибудованого дитячого садочка – 16 162,34 тис. грн, встановлення окремим забудовникам коефіцієнта 0,01 до розміру пайового внеску всупереч норм чинного законодавства – 38 003,31 тис. грн, несплати 8-ма забудовниками, об’єкти будівництва яких протягом ревізуємого періоду введені в експлуатацію, пайового внеску 11 064,41 тис. грн);
34 250,14 тис. грн – зайве нарахування та виплата премій працівникам міської ради (з урахуванням єдиного внеску);
3 562,66 тис. грн – завищення вартості виконаних робіт по об’єкту «Влаштування реконструкція відпочинково-рекреаційної зони в районі «Дальнього» пляжу по вул. Чумацькій в м. Тернополі»;
792,0 тис. грн – ненарахування та несплата підрядником міській раді пені та штрафу за невиконання умов укладеного договору, що призвело до недоотримання надходжень міським бюджетом на вказану суму.
– Ревізією фінансово-господарської діяльності КП «Тернопільводоканал» (акт ревізії від 14.06.2024 № № 002000-24/2) встановлено порушень, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів на загальну суму 11 289,3 тис. грн (мільйонів гривень – Politerno), з яких:
10 232,6 тис. грн – через збільшення вартості 1 кВт год електричної енергії з 1,588 грн до 3,77 грн (або на 137%), що суперечить п.2 ч.5 ст.41 Закону України «Про публічні закупівлі», підприємством було зайво сплачено коштів за спожиту в ІІ півріччі 2021 року електричну енергію на вказану вище суму;
585,5 тис. грн – прийняття підприємством актів виконаних робіт форми КБ-2в, в яких не підтверджено включення витрат на сплату єдиного внеску та заробітну плату у складі загальновиробничих витрат, а також адміністративних витрат, що призвело до зайвої сплати коштів на вказану вище суму;
446,2 тис. грн – дебіторська заборгованість в обліку підприємства, термін позовної давності щодо якої минув та щодо якої не проводилась претензійно-позовна робота, внаслідок чого відбулась втрата боржників у зобов’язанні, що має наслідком втрату активів на вказану вище суму; 18,8 тис. грн завищення підрядниками вартості наданих послуг; 6,2 тис. грн виплачено заробітної плати працівникам підприємства. зайво нараховано та
– Ревізією фінансово-господарської діяльності СКП «Ритуальна служба» (акт ревізії від 23.05.2024 № 20-24/4) встановлено порушень, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів на загальну суму 1 808,5 тис. грн (мільйонів гривень – Politerno) , з яких:
1 283,4 тис. грн – нестача будівельних матеріалів та готових елементів надмогильних споруд, виявлена в ході проведеної інвентаризації;
457,8 тис. грн – завищення вартості та обсягів виконаних робіт з виготовлення та встановлення намогильних споруд військовослужбовцям, що поховані на Пантеоні Героїв Тернополя;
67,3 тис. грн – заробітна плата працівникам підприємства. зайво нарахована та сплачена
– Ревізією фінансово-господарської діяльності КНП «Тернопільська комунальна міська лікарня» (акт від від 28.06.2024 №131304-21/11) встановлено порушень, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів на загальну суму 1 791,8 тис. грн, з яких:
677,3 тис. грн – недоотримання коштів загальним фондом міського бюджету, які надійшли від орендарів комунального майна як відшкодування вартості за спожиті ними комунальні послуги, які були оплачені надавачам комунальних послуг за кошти міського бюджету;
840,6 тис. грн – зайве нарахування та виплата заробітної плати працівникам підприємства, а також зайва (безпідставна) сплата єдиного внеску;
260,9 тис. грн – зайві видатки на оплату вартості ремонтно-будівельних робіт по причині завищення їх вартості і обсягу на вказану вище суму;
13,0 тис. грн – внесення змін до істотних умов договору, всупереч п.2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі», без належних підстав щодо коливання ціни на ринку, що призвело до зайвої сплати коштів на вказану вище суму.
– Перевіркою закупівель в Управлінні житлово-комунального господарства, благоустрою та екології (акт від 05.07.2024 № 002000-24/12) встановлено порушень, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів на загальну суму 5 395,2 тис. грн (мільйонів гривень – Politerno), а саме завищення вартості та обсягів виконаних робіт з реконструкції інженерних мереж вул. М. Грушевського в м. Тернополі на суму 5 034,4 тис. грн та завищення вартості і обсягів наданих послуг з благоустрою населених пунктів ліквідація підтоплення території груп новозбудованих житлових будинків на вул. Галицька, вул. Енергетична в м. Тернопіль на суму 360,8 тис. гривень.
Крім того, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби B Тернопільській області з 01.01.2020 по 31.03.2024 проведено 9 ревізій фінансово-господарської діяльності установ, які утримуються за рахунок коштів бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернопіль) та комунальних підприємств, засновником яких є Тернопільська міська рада, якими охоплено коштів на загальну суму 2 942 811,3 тис. грн, з них в 9 ревізіях або у 100%, виявлено фінансових порушень на загальну суму 116 739,6 тис. грн, з них порушень, що призвели до втрат фінансових та матеріальних ресурсів, на суму 37 779,3 тис. грн, інших порушень фінансової дисципліни – 78 960,3 тис. гривень.
За допущені порушення 14 посадових осіб притягнуто до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 164-2 КУпАП на суму 2,9 тис. гривень.
До правоохоронних органів передано матеріали 9 ревізій.
Також протягом періоду з 01.01.2020 по 31.03.2024 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області охоплено контролем 114 процедур закупівель, проведених 54 замовниками за кошти Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернопіль) на загальну суму 1 261 297,3 тис. грн (з них 99 моніторингами на суму 1 203 804,2 тис. грн та 8 перевірками закупівель на 57 493,1 тис. грн).
За результатами проведених заходів контролю встановлено порушень по 99 закупівлях на 44 об’єктах контролю, або у 87% охоплених процедур закупівель (по 93 процедурах, охолених моніторингами, або у 94%, по 6 процедурах, охоплених перевірками закупівель, або у 40%).
За результатами проведених моніторингів (за період з 01.01.2020 по 31.03.2024) попереджено порушень у сфері закупівель за 61 процедурою закупівель (або 66% процедур закупівель, за якими виявлено порушення) на загальну суму 49603,5 тис. грн, у тому числі шляхом:
– відміни торгів за 19 процедурами закупівель на суму 21878,1 тис. грн;
– розірвання 46 договорів, укладених з порушенням законодавства з питань закупівель, на суму 34169,9 тис. гривень.
Окрім того, протягом періоду з 01.01.2020 по 31.03.2024 управлінням проведено 2 державні фінансові аудити виконання бюджетних програм та 4 аудити діяльності суб’єктів господарювання.
Всього аналізом охоплено понад 4 млрд. грн фінансових та матеріальних ресурсів, виявлено порушень та недоліків на загальну суму 463,5 млн. грн, з яких:
– порушень, що призвели до втрат на суму 69,6 тис. грн, інших порушень фінансової дисципліни на 438 тис. грн;
– фактів неефективних управлінських рішень, що призвели/можуть призвести до упущених вигод та непродуктивних витрат на суму 463,1 млн. гривень.
Поряд з зазначеним, Управлінням Державної казначейської служби України у місті Тернополі Тернопільської області за період з 01.01.2020 по 01.04.2024 відповідно до вимог статті 117 Бюджетного кодексу України застосовувалися заходи впливу до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів та складались протоколи за порушення бюджетного законодавства:
– складено 455 попереджень про неналежне виконання бюджетного законодавства при виконанні місцевого бюджету (2020 рік 96, 2021 рік 92, 2022 рік – 180, 2023 рік – 80, І квартал 2024 року – 7);
– прийнято 14 розпоряджень про зупинення операцій з бюджетними коштами при виконанні місцевих бюджетів (2020 рік – 1, 2021 рік – 10, 2022 рік -3).
Сума порушень за період 2020-2023 роки та І квартал 2024 року складає 789 195,89 тис. грн, не усунуто 30,14 тис. грн:
за 2020 рік – 69 088,72 тис. грн, які усунуто,
за 2021 рік – 59 762,17 тис. грн, із яких не усунуто 30,14 тис. грн,
за 2022 рік – 125 513,24 тис. грн, які усунуто,
2023 рік – 520 975,42 тис. грн, які усунуто,
І квартал 2024 року – 13 856,34 тис. гривень.
Отже, про недостаню організацію внутрішнього контролю засвідчують результати контрольних заходів, проведених як впродовж досліджуваного періоду, так і під час проведення аудиту, а це не сприяє ефективному функціонуванню розпорядників, а також одержувачів коштів місцевого бюджету, що призводить до вчинення порушень законодавства під час здійснення ними фінансово-господарської діяльності.
Висновки аудиту
Аудиторське дослідження засвідчило, що бюджет Тернопільської міської територіальної громади має високий ресурсний потенціал та переважно спроможний самостійно забезпечити надання на належному рівні соціальних послуг жителям громади.
Водночас, аудитом виявлено окремі причини і фактори, які відобразилися у низці втрат, недоотримань та упущених вигод бюджетом, а також окремі чинники, які не сприяють ефективному використанню коштів.
Аудиторським дослідженням встановлено, що проріхи в запровадженому механізмі управління земельними ресурсами є одним із факторів, що негативно впливає на наповнення дохідної частини бюджету Тернопільської міської територіальної громади, а саме:
– внаслідок неврегульованості на законодавчому рівні питань встановлення орендної плати за земельні ділянки комунальної власності, переданих в оренду на земельних торгах/аукціоні, при зміні Орендаря протягом строку дії договору оренди, укладеного за результатами аукціону, внаслідок виникнення обтяжень на земельну ділянку (зокрема зведення об’єктів нерухомого майна первісним орендарем та продажу такого майна), бюджетом громади втрачено можливість отримати щонайменше додаткові надходження орендної плати за землю в загальній сумі 19 210,01 тис. грн;
– використання землекористувачами земельних ділянок, переданих в оренду всупереч їх цільового призначення, визначеного договорами оренди, прогалини при реєстрації земельних ділянок державним кадастровим реєстратором та недостатня взаємодія структурних підрозділів Тернопільської міської ради між собою та з органами Держгеокадастру призводить, до втрати можливості отримання додаткових доходів бюджетом громади в сумі 4 321,09 тис. грн;
– на земельних ділянках, які надані релігійним організаціями для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, ведеться виключно будівництво багатоповерхових житлових будинків, що свідчить про використання вказаних земельних ділянок не за цільовим призначенням;
– дослідженням запровадженого механізму розміщення об’єктів зовнішньої реклами та плати за рекламу засвідчено, що внаслідок необгрунтованого звільнення (без рішення виконавчого комітету Тернопільської міської ради) розповсюджувачів зовнішньої реклами від плати за рекламу та не застосування щорічного індексу інфляції до базового розміру плати за рекламу, бюджетом громади недоотримано вказаних доходів в сумі 10 434,10 тис. грн;
– прийняття Тернопільською міською радою рішення щодо зменшення розміру пайового внеску (встановлення для окремих забудовників коефіцієнта 0,01 від розміру пайового внеску) призвело до недоотримання надходжень спеціальним фондом міського бюджету за трьома об’єктами будівництва, які на теперішній час вже введені в експлуатацію на загальну суму 38 003,31 тис. грн та вподальшому може привести до втрати можливості отримати доходи від пайової участі у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Тернопіль за 7-ма об’єктами будівництва, які дотепер не введені в експлуатацію, на загальну суму 43 077,18 тис. грн;
– не сплати забудовниками пайової участі у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури до введення відповідних об’єктів в експлуатацію та в рамках укладених договорів (в тому числі штрафні санкції за прострочення платежів) в загальній сумі 31 157,80 тис. грн;
– підписання Тернопільським міським головою Мирової угоди про прийняття у комунальну власність прибудованого дитячого садочка по вул. Микулинецька, 116-П, та подальше прийняття зазначеного майна у комунальну власність за рішенням Тернопільської міської ради, замість сплати пайового внеску у грошовій формі, призвело до втрати для бюджету міста 16 мільйонів 162 тисч 340 грн.
– внаслідок не дотримання посадовими особами міської ради та її виконавчими органами механізму передачі земельних ділянок інвесторам, який передбачений Положенням про інвестиційні конкурси, приводить до фактично майже безкоштовного використання Інвесторами земельних ділянок, що не сприяє наповненню бюджету громади доходами від оренди землі на суму розрахунково щонайменше 9 075,0 тис. гривень.
– внаслідок неналежного контролю з боку виконавчих органів міської ради за виконанням умов інвестиційних договорів та прийняття Тернопільською міською радою неефективного управлінського рішення, щодо прийняття в комунальну власність приміщення без належного ремонту та комунікацій (всупереч умовам інвестиційного договору № 57) може призвести в подальшому до додаткового навантаження на міський бюджет;
– внаслідок невиконання орендарем ТОВ «Бонус Медікус» умов договорів оренди, в частині сплати орендної плати та своєчасного повернення комунального майна, бюджетом громади недоотримано доходів у сумі 11 529,17 тис. грн;
– при відсутності укладеного покупцями попереднього договору на охорону культурної спадщини Управлінням обліку та контролю за використанням комунального майна здійснено продаж чотирьох пам’яток архітектури місцевого значення на суму 2 361,24 тис. грн;
– віднесення виконавчим комітетом Тернопільської міської ради до не передбачених заходів таких, які могли виконуватися у плановому порядку або в межах існуючих програм та не дотримання частини 1 статті 24 Бюджетного кодексу України, призводить до використання протягом 2022 року коштів резервного фонду м. Тернопіль на загальну суму 10 710,11 тис. грн на непершочергові заходи;
– проведеним в ході аудиту збором інформації в Управлінні стратегічного розвитку міста Тернопільської міської ради встановлено виплату премій працівникам без визначення та затвердження керівником вказаного Управління єдиного коефіцієнту преміювання для всіх працівників, що призвело до безпідставного нарахування та виплати премії на суму з нарахуваннями 1 293,11 тис. гривень.
Аналогічні факти також встановлено під час ревізії фінансово-господарської діяльності Тернопільської міської ради за період з 01.01.2020 по 31.03.2024, де головним бухгалтером без рішення Тернопільського міського голови встановлено єдиний коефіцієнт преміювання працівникам Тернопільської міської ради у наслідок чого зайво нараховано та виплачено премії на загальну суму з нарахуваннями 33 196,9 тис. грн;
– внаслідок не вжиття Тернопільською міською радою та Управлінням освіти та науки Тернопільської міської ради своєчасних заходів щодо оптимізації мережі закладів освіти та допущення перевищення нормативів штатної чисельності працівників, призводить до додаткового навантаження на міський бюджет у сумі 4 399,06 тис. грн, а прийняття рішення щодо реорганізації загальноосвітніх навчальних закладів забезпечить щорічну економію бюджетних коштів розрахунково у сумі 1 999,65 тис. гривень.
Крім цього, внаслідок не вжиття Тернопільською міською радою та її виконавчими органами заходів щодо залучення додаткових фінансових ресурсів з інших громад у вигляді міжбюджетних трансфертів на фінансування заходів з підготовки фахівців та робітничих кадрів для інших територіальних громад та регіонів, призвело до додаткового навантаження на бюджет Тернопільської міської територіальної громади та як наслідок додаткових видатків в сумі 40 126,54 тис. грн;
Внаслідок несвоєчасного вжиття Тернопільською міською радою та її виконавчими органами заходів щодо оптимізації мережі закладів охорони здоров’я призвело до додаткового навантаження на бюджет громади в сумі 23 011,2 тис. грн;
– за результати проведеного аудиту та контрольних заходів встановлено, що внаслідок неналежного контролю за виконанням робіт з поточного та капітального ремонтів, реконструкції об’єктів будівництва, а також оплати послуг з технічного нагляду по завищеній вартості бюджетом Тернопільської міської територіальної громади втрачено бюджетних коштів на суму 8 986,96 тис. грн та здійснено необгрунтовані витрати на технічний нагляд в сумі 4 598,8 тис. грн, що не сприяє розвитку житлово-комунального господарства громади і вирішенню нагальних проблем у вказаній галузі.
